A magyar közjogi rendszer tegnap nem esett szét, nem robbant fel. Nem alakult ki kettős államfői helyzet, nem indult el intézményi háború az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság között és nem kellett eldönteni, mi történik akkor, ha a taláros testület megsemmisíti a TISZA-kormány legfontosabb alkotmányos átmeneti intézkedéseit.
Az Alkotmánybíróság (AB) három végzéssel lezárta a nyár eleje óta egyre inkább dagadó közjogi konfliktust. Visszautasította a FIDESZ–KDNP képviselőinek kérelmeit, amelyek Sulyok Tamás köztársasági elnöki megbízatásának megszüntetését, az országgyűlési képviselők tizenkét éves cikluskorlátját, valamint az alkotmánybírák hetvenéves felső korhatárát támadták.
A három intézkedés hatályban maradt. A TISZA végigvitte politikai akaratát, a FIDESZ pedig nem kapott alkotmánybírósági segítséget annak feltartóztatásához.
Ez a kormány számára egyértelmű győzelem. De nem olyan győzelem, amely bizonyítaná, hogy minden alkalmazott eszköz kifogástalanul alkotmányos. Az AB nem mondta ki, hogy a rendelkezések megfelelnek a jogállamiság, a mandátumstabilitás, a választójog vagy a bírói függetlenség követelményeinek.
Azt mondta ki, hogy ezeket a kérdéseket nem vizsgálhatja meg.
A válság megszűnt, a vita nem
A TISZA szempontjából a legfontosabb eredmény a jogi bizonytalanság megszüntetése. Az államfőváltásnak nincs többé olyan belső alkotmányos akadálya, amely az egész folyamat érvényességét megkérdőjelezhetné. Nem maradt függőben az sem, alkalmazható-e a hetvenéves korhatár a már hivatalban lévő alkotmánybírákra, illetve vonatkozhat-e a képviselői cikluskorlát azokra, akik tizenkét évüket a szabály elfogadása előtt töltötték ki.
A tegnap közzétett döntések alapján igen. Nem azért, mert az AB megvizsgálta és alkotmányosnak találta ezeket, hanem azért, mert nem látta hatáskörébe tartozónak az érdemi felülvizsgálatot.
A különbség nem jogászi szőrszálhasogatás. Ha a testület érdemben elutasította volna az indítványokat, az azt jelentené, hogy az intézkedések kiállták az alkotmányossági próbát. A visszautasítás ezzel szemben azt jelenti, hogy a próba valójában el sem kezdődhetett.
A TISZA tehát politikailag nyert (méghozzá nagyon), de nem kapott tartalmi alkotmányossági bizonyítványt. A közvetlen válság megszűnt, a mögötte álló nagy kérdés azonban érintetlen maradt, vajon meddig terjedhet egy kétharmados többség hatalma, ha döntését az Alaptörvénybe írja?
A FIDESZ saját zárjához keresett kulcsot
A döntések politikai iróniája megkerülhetetlen. A FIDESZ ellenzékben attól az Alkotmánybíróságtól várt védelmet, amelynek az alkotmánymódosítások feletti tartalmi kontrollját kormányon maga zárta ki.
A jogtörténeti sorrendet azonban pontosan kell látnunk. Miután az AB 2010 októberében megsemmisítette a visszamenőleges hatályú 98 százalékos különadót, a FIDESZ-es többség korlátozta a testület költségvetési és adótörvények feletti felülvizsgálati jogát.
Az alkotmánymódosítások most döntőnek bizonyult tartalmi immunitása viszont a 2013-as negyedik Alaptörvény-módosításhoz kötődik. Azóta a testület az Alaptörvényt és annak módosításait csak a megalkotásukra, illetve kihirdetésükre vonatkozó eljárási követelmények alapján vizsgálhatja. A tartalomhoz nem nyúlhat.
A FIDESZ azért zárta be ezt az ajtót, hogy a kétharmados alkotmányozás fölött ne állhasson bírói vétó. Most ugyanennek az ajtónak a másik oldalán maradt.
A történet tanulsága nem a káröröm. Hanem az, hogy az intézményi garanciákat nem az aktuális hatalom, hanem a következő kormány idejére kell megalkotni. Aki csak saját uralmának biztonságára gondol, könnyen ellenfele kezébe adja ugyanazt a fegyvert.
Három döntés, három különböző kockázat
A három ügyet nem helyes egyetlen politikai csomagként kezelni, mert eltérő alkotmányos problémákat rejtenek.
Sulyok Tamás megbízatásának megszüntetése a legélesebb kérdéseket érinti. A tizenhetedik módosítás nem általános államfői szabályt alkotott, hanem egy hivatalban lévő, személyében azonosítható köztársasági elnök mandátumát szüntette meg. Ráadásul nem a felelősségre vonásra szolgáló megfosztási eljárással, hanem közvetlen alkotmánymódosítással.
A képviselői cikluskorlát más jellegű. Általános szabálynak látszik, de visszatekintő hatása van Azokat is kizárhatja a későbbi jelöltségből, akik korábbi mandátumaik megszerzésekor még nem tudhatták, hogy azok beleszámítanak egy jövőbeli korlátozásba. Ráadásul nemcsak a politikus jogát érinti, hanem a választókét is, olyan jelöltre sem szavazhatnak, akit egyébként támogatnának. Jogtudományi álláspont szerint a korlátozás később strasbourgi jogvitához vezethet, mert a választhatóságot az Emberi Jogok Európai Egyezménye is védi.
Az alkotmánybírák korhatára pedig a bírói függetlenség és a mandátumbiztonság kérdését veti fel. A hetvenéves szabály önmagában általános, de azonnali alkalmazása előre azonosítható bírák, közöttük Polt Péter elnök megbízatását szünteti meg mandátumuk eredeti lejárta előtt.
Az AB mindhárom kérdést ugyanazzal a hatásköri válasszal zárta le. Ettől azonban a három intézkedés tartalmi kockázatai nem váltak azonossá és nem is tűntek el.
Az öt különvélemény figyelmeztető jel
A döntések nem teljes egyetértésben születtek meg. Handó Tünde, Horváth Attila és Polt Péter mindhárom ügyben különvéleményt fogalmazott meg. Sulyok Tamás mandátumának megszüntetésénél Haszonicsné Ádám Mária és Juhász Miklós is csatlakozott az érdemi vizsgálatot szorgalmazó állásponthoz.
Öt alkotmánybíró ellenvéleménye azt mutatja, hogy az államfő ügye nem egyszerűen egy alaptalan ellenzéki próbálkozás volt. A testületen belül is komoly támogatást kapott az az érvelés, hogy először meg kellene vizsgálni, hogy valódi alkotmánymódosításnak tekinthető-e egy konkrét tisztségviselő eltávolítására alkotott rendelkezés.
A többség szerint ennek eldöntése már tiltott tartalmi kontroll volna. A különvélemények logikája szerint viszont nem minden, alkotmánymódosításnak elnevezett döntés válik automatikusan valódi alkotmányos normává. Ha hiányzik belőle az általános hatály és kizárólag egy személyre vagy lezárt helyzetre vonatkozik, az AB-nak legalább azt meg kellene vizsgálnia, nem egyszeri hatalmi döntést emeltek-e alkotmányi rangra.
A többség most ezt a kaput zárva tartotta. A TISZA számára ez rövid távon kedvező. Hosszú távon azonban azt jelenti, hogy egy későbbi kétharmad hasonló módszerrel az ő kinevezettjeinek mandátumát is megszüntetheti.
Nem mentette meg a FIDESZ-t a „fideszes” Alkotmánybíróság
A döntés politikailag talán legérdekesebb következménye, hogy megbontja az Alkotmánybíróságról kialakult egyszerű pártpolitikai képet.
A testület tagjainak döntő részét a korábbi FIDESZ-es többség választotta meg. A TISZA ezért gyakran beszélt a régi rendszerhez kötődő alkotmánybírákról. Most azonban ugyanez a testület három stratégiai ügyben sem mentette meg a FIDESZ-t a TISZA kétharmadától.
Ez önmagában nem bizonyítja, hogy az AB az elmúlt években minden politikai befolyástól mentesen működött. De azt megmutatja, hogy a bírák nem kezelhetők egyetlen, parancsra mozduló tömbként. A különvélemények névsora ugyanakkor azt is jelzi, hogy a korábbi rendszer legfontosabb közjogi szereplői a tartalmi vizsgálat megnyitása mellett érveltek.
Az irónia itt kétszeres. A FIDESZ által kiválasztott bírák többsége az általuk megalkotott hatásköri korlát alapján utasította vissza az indítványaikat.
A TISZA győzelme most kötelezettséggé válik
A kormány kétségtelenül elkerülte a legrosszabb forgatókönyvet. Nem alakult ki nyílt intézményi összeütközés, a személyi és szervezeti átmenet jogi útja szabaddá vált, az állam működőképessége nem került veszélybe. A közvéleményt és a jogásztársadalmat hónapok óta foglalkoztató közvetlen bizonytalanság lezárult.
De a békét az Alkotmánybíróság önkorlátozása teremtette meg. A testület nem oldotta fel az alkotmányos ellentmondást, hanem félretette, mert a hatályos Alaptörvény nem engedte, hogy hozzáérjen.
Ezért a jelenlegi kormány nem állhat meg annál, hogy most élvezte az örökölt hatásköri korlátozás előnyeit. Az új alkotmány előkészítésekor választ kell adnia arra, ki védi meg a közjogi rendszert egy későbbi, esetleg kevésbé önmérsékletet tanúsító kétharmadtól.
Kapjon-e az AB szűk tartalmi kontrollt az alkotmánymódosítások felett? Legyen-e védett alkotmányos mag, amelyhez még kétharmaddal sem lehet hozzányúlni? Megengedhető-e személyek mandátumának megszüntetése átmeneti alkotmányos rendelkezésekkel?
A tegnapi döntésekkel a kormány megnyerte a közjogi csatát. A nagyobb próba azonban most kezdődik. Képes-e olyan szabályt alkotni, amely akkor is védi az intézményeket, amikor már nem ő rendelkezik kétharmaddal?
Mert a válság ugyan véget ért, de az alkotmányos rés, amelyen keresztül a TISZA most áthaladt, továbbra is nyitva maradt.
