A magyar közvélemény ezekben a napokban azt találgatja, ki költözik a Sándor-palotába. Ismert emberek nevei, politikai múltak, szakmai életrajzok és személyes alkalmassági szempontok kerülnek mérlegre. Ez teljesen érthető, a köztársasági elnök az ország legfőbb közjogi méltósága. Van azonban valaki, akinek a következő hónapokban talán még az államfőénél is nagyobb hatalma lesz.
Az az ember – vagy az a szűk kör –, aki leírja Magyarország új Alkotmányának első mondatait.
Egy alkotmány első tervezete ugyanis sohasem ártatlan munkapéldány. Meghatározza, miről kezdődik vita, és mi marad kívül rajta. Aki az első szöveget elkészíti, kijelöli a gondolkodás határait: parlamentáris vagy félelnöki rendszerben gondolkodunk-e, hogyan választjuk a köztársasági elnököt, milyen hatáskört kap az Alkotmánybíróság, miként védjük a közvagyont, mit jelent a nemzeti szuverenitás, és milyen garanciák korlátozzák a mindenkori többséget.
Az alkotmányozásban ezért nemcsak az számít, ki szavaz a végén. Legalább ilyen fontos, hogy ki fogalmaz az elején.
Nagy ígéret, ismeretlen menetrend
Az Alaptörvény tizenhetedik módosítása ünnepélyes vállalást tartalmaz. Az Országgyűlés kinyilvánította, hogy széles körű társadalmi és szakmai egyeztetés után megalkotja Magyarország új Alkotmányát, amely a népszuverenitásra, a hatalommegosztásra, a jogállamiságra és az alapvető jogok védelmére épül.
Magyar Péter korábban azt is kijelentette, hogy olyan alaptörvényt szeretnének, amelyet a magyar emberek valóban elfogadnak, amely mögött társadalmi konszenzus áll, és az alkotmányozási folyamatot népszavazás zárja.
Ezek fontos mondatok. De egyelőre inkább az alkotmányozás erkölcsi célját, mintsem intézményi rendjét írják le.
A nyilvánosság előtt jelenleg nem ismert olyan hivatalosan felállított alkotmányozó bizottság, amelynek közzétették volna a tagságát, pontos feladatát és munkarendjét. Nem tudjuk, ki készíti elő az első koncepciót. Nem látható, milyen szerepet kapnak az ellenzéki pártok, az önkormányzatok, az egyházak, a nemzetiségek, a szakszervezetek, a tudományos műhelyek és a civil szervezetek. Nem tudjuk, nyilvánosak lesznek-e az ülések, készülnek-e jegyzőkönyvek, és megismerhetővé válnak-e a beérkező javaslatok.
Az sem világos, hogy a társadalom több, egymással versengő alkotmányos koncepciót vitathat-e meg, vagy csak egy már elkészült szövegről mondhat majd véleményt.
A rendelkezésre álló nyilvános információk alapján nem állítható, hogy valahol már titkos alkotmánytervezet készül. Éppen ez teszi indokolttá a kérdést: ha valóban megkezdődött az alkotmányozás előkészítése, mikor válik láthatóvá annak műhelye?
Aki az első változatot írja, hatalmat gyakorol
A politikai kommunikáció gyakran úgy beszél a társadalmi egyeztetésről, mintha az önmagában demokratikus garancia lenne. Pedig nem mindegy, mit jelent az egyeztetés.
Az egyik lehetséges modellben egy szűk kormányzati vagy szakértői kör elkészíti a teljes tervezetet, majd néhány hétre közzéteszi véleményezésre. Az állampolgárok, szakmai szervezetek és ellenzéki pártok észrevételeket küldhetnek, a szöveg gazdája pedig eldönti, melyiket veszi figyelembe. Ez jogszabályok előkészítésénél megszokott eljárás lehet. Egy új alkotmánynál azonban kevés.
A másik modell szerint még az első normaszöveg megszületése előtt nyilvános vita kezdődik az alapelvekről. Külön koncepciók készülnek az államformáról, a köztársasági elnök helyzetéről, az igazságszolgáltatásról, az önkormányzatiságról, az alapjogokról és az alkotmányvédelemről. A társadalom nemcsak megjegyzéseket fűzhet egy elé tett kész szöveghez, hanem részt vehet a valódi kérdések kijelölésében.
A kettő között nem módszertani, hanem hatalmi különbség van.
Ha a kormány már kész tervezettel érkezik az egyeztetésre, akkor a résztvevők véleményezők lesznek. Ha a nyilvánosság még a koncepció kialakításába bekapcsolódhat, akkor társszerzőkké válhatnak.
Egy ország alkotmánya nem attól lesz közös, hogy mindenki megkapja e-mailben. Attól lesz közös, hogy az érdemi kérdések eldöntése előtt még valóban lehet hatni a tartalmára.
Két történelmi út után jöhetne a harmadik
Magyarország közelmúltja két nagyon eltérő alkotmányozási mintát ismer.
Az 1989-es alkotmányos átalakulás tárgyalásos rendszerváltás eredménye volt. A Nemzeti Kerekasztal 1989. június 13-án kezdte meg munkáját az MSZMP, az Ellenzéki Kerekasztal, valamint különböző társadalmi szervezeteket képviselő harmadik oldal részvételével. A szeptemberi megállapodás többek között az alkotmánymódosításról, az Alkotmánybíróságról, az Állami Számvevőszékről, valamint a választások szabályairól szóló törvényjavaslatokat alapozta meg. A folyamatot az Országgyűlés történeti összefoglalója részletesen bemutatja.
Az 1989-es megoldást nem szabad utólag hibátlan demokratikus alkotmányozásként idealizálni. A tárgyalófeleket még nem szabad választások hatalmazták fel, és a megállapodásokat formálisan a távozó pártállami parlament emelte törvényerőre. Mégis volt benne valami, ami később tartósságot adott a rendszernek. A hatalom átadásának szabályait egymással szemben álló politikai erők alkudták ki.
A második modell 2011-ben született. Az Országgyűlés létrehozott egy 45 tagú alkotmány-előkészítő eseti bizottságot, készült parlamenti koncepció és nemzeti konzultáció is. A végső Alaptörvényt azonban lényegében a Fidesz–KDNP parlamenti többsége fogadta el; az MSZP és az LMP nem vett részt a záró szavazásban, a Jobbik pedig ellene voksolt.
A Velencei Bizottság akkori értékelése nem vitatta a parlament alkotmányozási jogát, de kifogásolta az átláthatóság hiányosságait, a többség és az ellenzék közötti párbeszéd gyengeségét, az érdemi nyilvános vita szűk lehetőségét és a rendkívül feszes határidőt. Ez figyelmeztetés lehet minden alkotmányozó többség számára.
A Tisza előtt most egy harmadik út lehetősége áll. Nem kell visszatérnie az 1989-es, zárt politikai alkuk világához, de nem ismételheti meg a 2011-es többségi alkotmányozás hibáit sem. Olyan nyilvános folyamatot teremthetne, amelyben a demokratikus felhatalmazás és a politikai önkorlátozás egyszerre érvényesül.
Az ellenzék bevonása nem vétójog
A kétharmados kormánytöbbség könnyen mondhatja, hogy a választók felhatalmazást adtak az új alkotmány megalkotására. Ez erős politikai érv. De a választási győzelem nem válaszol minden alkotmányos kérdésre.
A szavazók nem döntötték el egyenként, milyen jogköre legyen a közvetlenül választott államfőnek, hogyan válasszák az alkotmánybírákat, mekkora önállóság illesse meg az önkormányzatokat, vagy milyen szabály védje a közmédiát és a közvagyont a következő parlamenti többségtől. Ezekben valódi vita szükséges.
Az ellenzéki pártok bevonása nem jelentheti azt, hogy bármelyikük vétójogot kap. A társadalmi konszenzus nem teljes egyhangúság. Azt azonban jelentenie kell, hogy a kisebbségi vélemények nyilvánosan megjelenhetnek, javaslataikra érdemi válasz születik, és a többség nem csupán meghallgatja, hanem bizonyos kérdésekben korlátozza is önmagát.
Egy új alkotmány legfontosabb próbája ugyanis nem az, hogy megfelel-e a jelenlegi kétharmadnak. Hanem az, hogy a jelenlegi kétharmad ellenfelei is hajlandók-e saját alkotmányukként tiszteletben tartani.
A népszavazás jogi útját is ki kell jelölni
Külön tisztázásra szorul a megígért népszavazás. A hatályos Alaptörvény szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ezért, ha az új Alkotmány elfogadását valóban ügydöntő referendum zárná le, előbb meg kell teremteni ennek egyértelmű alkotmányos és eljárási alapját.
Nem elegendő tehát politikailag kijelenteni, hogy „a végén az emberek döntenek”. Tudni kell, miről döntenek. A teljes normaszövegről egyetlen igen vagy nem szavazással? Több alkotmányos kérdésről külön-külön? Mi történik, ha a referendum érvénytelen vagy a választók elutasítják a tervezetet? Hatályban marad a jelenlegi Alaptörvény, vagy új szövegezési folyamat kezdődik?
Ezek nem technikai részletek. Ezek döntik el, hogy a népszavazás valódi népi megerősítés lesz-e, vagy csupán az előre eldöntött alkotmányozás ünnepélyes záróképe.
Előbb a szabályokat kell nyilvánosságra hozni
Az alkotmányozás hitelességéhez ezért még az első tervezet előtt közzé kellene tenni a folyamat szabályait. Ki vezeti a munkát? Kik jelölhetnek tagokat az alkotmányozó testületbe? Milyen összeférhetetlenségi és átláthatósági előírások vonatkoznak rájuk? Nyilvánosak lesznek-e az ülések, a szakértői anyagok és a különvélemények? Mennyi idő jut a társadalmi vitára? Milyen szerepe lesz az Országgyűlésnek, és milyen jogi rendben kerül sor a népszavazásra?
A személyek névsora is fontos. De előbb a kiválasztásuk szabályát kell megismerni. A legjobb alkotmányjogászokból összeállított zárt kör is bizalmatlanságot kelthet, ha nem tudni, ki és milyen szempontok alapján bízta meg őket. Ezzel szemben egy nyilvános mandátummal, világos határidőkkel és ellenőrizhető munkarenddel működő testület akkor is tekintélyt szerezhet, ha tagjai között komoly viták vannak.
A Tisza történelmi lehetőség előtt áll.
Megmutathatja, hogy a kétharmad nemcsak gyorsaságot, hanem önkorlátozást is jelenthet. Hogy az új Alkotmány nem a régi rendszer átírt ellenpárja, nem a győztes politikai tábor emlékműve, hanem olyan közös szabály, amely a következő kormányokat is köti.
Ehhez azonban fel kell kapcsolni a lámpát abban a szobában, ahol az első mondatok megszületnek.
Mert az ország alkotmányát formálisan majd az Országgyűlés fogadja el és talán a választók erősítik meg. De valódi szerzője az lesz, aki eldönti, milyen kérdések kerülhetnek az asztalra, kik ülhetnek köré, és melyik pillanatban mondják azt, hogy a vita véget ért.
Magyarországnak nem egyszerűen új Alkotmányra van szüksége. Olyan alkotmányozásra van szüksége, amelynek végén senkinek sem kell megkérdeznie: kik írták ezt valójában?
