Egyetlen országos hivatalhoz kerülhet az akkumulátorgyártás környezetvédelmi engedélyezése, ellenőrzése és szankcionálása. A központosítás megszüntetheti a széttagolt, sokszor erőtlen hatósági működést, de veszélyes rövidítést is kínálhat. Ha ugyanaz a szervezet engedélyez, vizsgál és bírságol, akkor minden azon múlik, ki vezeti, miből gazdálkodik és ki vizsgálhatja felül a döntéseit.
A következő magyarországi akkumulátorgyár sorsáról talán már nem Debrecenben, Győrben vagy valamelyik vármegyei kormányhivatalban, hanem egy budapesti íróasztalnál döntenek. Ugyanez a hivatal ellenőrizheti majd az üzem működését, értékelheti a víz- és levegőterhelést, szabhatja ki a környezetvédelmi bírságot és indíthat eljárást az akkumulátorhulladék szabálytalan kezelése miatt.
A kormány ezt az ellenőrzés megerősítéseként mutatja be.
A rendelettervezet kritikusai viszont attól tartanak, hogy az országos szakmai központ egyúttal országos engedélykapuvá válhat. Mindkét állításban van igazság és éppen ez teszi az Országos Élőkörnyezet-felügyeleti Főhatóság létrehozását az új kormány egyik fontos intézményi kísérletévé.
Egy jó környezetvédelmi főhatóság képes megállítani a politikailag támogatott szennyezőt is. Egy rosszul kialakított főhatóság viszont pontosan arra alkalmas, hogy ugyanaz a politikai akarat minden megyében akadálytalanul érvényesüljön.
A kérdés tehát nem az, hogy szükség van-e erősebb környezetvédelmi hatóságra. Szükség van rá, nyilván. A kérdés az, hogy az új szervezet a kormány eszköze vagy a kormányt is korlátozni képes állami intézmény lesz-e.
Amit már biztosan tudunk
A szeptember 30-ig társadalmi egyeztetésen szereplő kormányrendelet-tervezet egy országos illetékességű központi hivatalt hozna létre az élő környezetért felelős miniszter irányítása alatt. A Főhatóság 2027. január 1-jén válna ki a minisztériumból, a területi rendszer teljes átalakítása pedig két lépcsőben, 2027. július 1-jéig fejeződne be.
A szervezet portfóliója szokatlanul széles. Környezetvédelmi, hulladékgazdálkodási, természet- és tájvédelmi, géntechnológiai, állatvédelmi, erdészeti, klímavédelmi, vízgazdálkodási és vízvédelmi feladatokat is elláthat. A vármegyei kormányhivatalok érintett szervezeti egységei önálló területi hatóságként olvadnának be a rendszerbe. A tervezet tizenkilenc ilyen hatóságot sorol fel, Budapest és Pest vármegye közös szervezetet kapna.
Ez lényeges változás.
Az önálló környezetvédelmi hatósági rendszer 2015 után fokozatosan beolvadt a kormányhivatali igazgatásba. A mostani terv ezt a szakmai területet emelné ki újra az általános területi közigazgatásból.
A legfontosabb kivételt azonban az akkumulátoripar jelenti. A nyilvánosságra hozott normaszöveg szerint a Központi Főhatóság országos illetékességgel, elsőfokú hatóságként járhatna el az akkumulátorgyártás és az akkumulátorhulladék-kezelés környezetvédelmi, hulladékgazdálkodási, természetvédelmi, erdészeti, vízgazdálkodási és vízvédelmi ügyeiben.
Vagyis miközben az általános környezetvédelmi ügyek jelentős részét a megyei szervek intéznék, a politikailag és gazdaságilag legérzékenyebb ágazatot közvetlenül a központ kezelhetné.
Nem az önkormányzatoktól veszik el a pecsételés jogát
Itt fontos pontosítani egy könnyen félreérthető állítást. A változás nem elsősorban önkormányzati hatásköröket vonna el. Az akkumulátorgyárak környezetvédelmi engedélyezése eddig sem a polgármesterek vagy a helyi képviselő-testületek kezében volt, hanem jellemzően a kormányhivatalokhoz tartozó állami hatóságoknál.
A valódi helyi kérdés ezért nem az, hol lesz a pecsét, hanem az, milyen jogai maradnak azoknak, akik a gyár szomszédságában élnek.
Megkapják-e időben a mérési adatokat? Lesz-e érdemi közmeghallgatás? Ügyfélként beléphetnek-e az eljárásba? Megismerhetik-e az engedélykérelmek teljes szakmai dokumentációját? Megtámadhatják-e gyorsan és megfizethetően a döntést? Kaphat-e szerepet az önkormányzat a vízigény, a zajterhelés, a közlekedés vagy a helyi építési szabályok vizsgálatakor?
A környezetvédelmi demokrácia három alappillére az információhoz való hozzáférés, a társadalmi részvétel és a jogorvoslat. Ezt rögzíti az uniós tagállamokra is kötelező Aarhusi Egyezmény. Ha ezek közül bármelyik csak formaság marad, akkor a helyben működő hatóság sem lesz valóban helyi. Ha mindhárom erős, egy országos szerv sem feltétlenül válik távoli engedélyautomatává.
A központosítás nem önmagában bűn
A környezetszennyezés nem tartja tiszteletben a vármegyehatárokat. Egy akkumulátoripari beruházás egyszerre érintheti a felszín alatti vízkészletet, a levegőt, a veszélyes hulladék kezelését, a munkavédelmet, a tűzbiztonságot és a közlekedési infrastruktúrát. Ha mindegyik részletet más szervezet vizsgálja, könnyen keletkeznek olyan rések, amelyekért végül senki sem vállal teljes felelősséget.
A központi szakértelem ezért valódi előny lehet. Ugyanazokat a kibocsátási adatokat ugyanazzal a módszertannal értékelhetik Gödön és Debrecenben. Egységes lehet a mintavétel, összehasonlíthatók a gyárak teljesítményei, és megszűnhet az a helyzet, amelyben az egyik hatóság még elfogadhatónak tekint valamit, amit egy másik már kockázatosnak minősít.
Nemzetközileg sem példátlan az integrált modell. Írország környezetvédelmi ügynöksége egyszerre foglalkozik engedélyezéssel, ellenőrzéssel, hulladékkal, vízvédelemmel, környezeti mérésekkel és kutatással. Hollandiában szintén egy nagy felügyeleti szervezet kapcsolja össze a környezetvédelmi, hulladékszállítási és veszélyesanyag-adatokat.
A különbség nem a hatáskörök számában, hanem az intézményi garanciákban van. Az ír EPA törvényben rögzített független köztestület. Vezérigazgatóját nyílt kiválasztási eljárás után hét évre, igazgatóit öt évre nevezik ki. A magyar tervezet ezzel szemben miniszteri irányítás alatt álló központi hivatalt hoz létre. Az elnököt a miniszter nevezi ki, a szöveg pedig nem rögzít nyílt pályázatot vagy hosszú, a politikai ciklustól elválasztott megbízatást.
Ez nem bizonyítja, hogy a Főhatóság politikai utasításokat fog teljesíteni. Azt azonban igen, hogy a szakmai függetlenség nem következik automatikusan a szervezeti formából.
Ki ellenőrzi majd az ellenőrt?
A területi hatóságok vezetőit a Főhatóság elnöke nevezné ki, a miniszter előzetes véleményének kikérésével. A megyei döntésekkel szemben, ha a törvény lehetővé teszi a fellebbezést, a Központi Főhatóság járna el másodfokon. Ez visszahozhat egy gyorsabb, szakmai közigazgatási jogorvoslatot, mielőtt az ügy a bíróságra kerülne.
Az akkumulátoripari ügyekben azonban éppen a központi szerv járhat el első fokon. A tervezet szerint ennek felügyeleti szerve a miniszter. A végleges szabályozásnak ezért félreérthetetlenül rendeznie kell, ki bírálja el az ilyen határozatok elleni jogorvoslatot, miként különül el az engedélyező és a döntést felülvizsgáló apparátus, valamint mikor fordulhatnak az érintettek bírósághoz.
A bírósági út megmaradása alapvető garancia, de önmagában nem minden. Egy évekig tartó per végén kimondott jogsértés kevés vigasz annak, akinek addigra a háza mellett már felépült és működik az üzem. A környezeti jogorvoslat csak akkor valódi, ha időben is képes hatni.
A nagyobb tábla mellé nagyobb költségvetés kell
A Főhatóság januárban létrejönne, területi szervei júliustól válnának le a kormányhivatalokról. Átvennék a tisztviselőket, az eszközöket, az infrastruktúrát és a regionális laboratóriumokat. A kormány emellett legalább ötvenfős gyorsreagálású zöldőrséget ígért az illegális hulladéklerakások, erdőkárosítások, állatkínzás, kutyaviadalok és szabálytalan kútfúrások elleni fellépésre.
Ötven ember országos méretekben azonban inkább egy cserkész csapat, mint hadsereg.
A környezetvédelem nem attól erős, hogy van egy látványosan kivonuló egysége, hanem attól, hogy elegendő vegyész, hidrológus, biológus, hulladékgazdálkodási szakértő, jogász és laboratóriumi kapacitás áll mögötte.
A nyilvánosságra hozott tervezetből egyelőre nem olvasható ki olyan részletes, többéves költségvetési és létszámgarancia, amely alapján megállapítható volna, hogy az új feladatokhoz mennyi új szakember és valóban szabadon felhasználható forrás társul. Ha csak a meglévő, túlterhelt apparátust rendezik új névtábla alá, a reform szervezeti lesz, nem környezetvédelmi.
Fél év leállás? Pontosabban fogalmazva, fél év engedélytilalom
Közben már hatályba lépett egy külön szigorítás is. Környezet- vagy természetvédelmi jogsértés végleges megállapítása után az érintett akkumulátoripari beruházás legalább hat hónapig nem kaphat új építési vagy létesítési engedélyt.
Ez súlyos következmény lehet egy több ütemben megvalósuló nagyberuházásnál, de nem azonos a működő gyár automatikus bezárásával. A szankció az új engedélyek kiadását akadályozza meg; önmagában nem állít le minden termelést. A pontosság azért fontos, mert a hangzatos „féléves leállítás” és a jogszabály tényleges tartalma között jelentős különbség van.
Az intézkedés ugyanakkor jó irányt jelez. A környezeti jogsértés többé nem pusztán beárazható bírság lehet, hanem a beruházás időtervét és finanszírozását is veszélyeztető üzleti kockázat.
Öt próbán dől el, mit épít a kormány
Az új Főhatóság hitelességét végül is öt, nagyon egyszerű kérdés dönti el.
Nyílt, szakmai eljárásban választják-e ki az elnökét? Kap-e kiszámítható, többéves költségvetést és elegendő laboratóriumi kapacitást? Nyilvánosságra hozzák-e rendszeresen az ellenőrzési eredményeket és a kibocsátási adatokat? Lesz-e az akkumulátoripari döntéseknél világos, ténylegesen független jogorvoslati fórum? És képes lesz-e ugyanazzal a szigorral fellépni egy politikailag támogatott óriásberuházás, mint egy engedély nélkül hulladékot lerakó kisvállalkozó ellen?
A kormány az elmúlt évtized széttagolt és sokszor erőtlen rendszerére válaszul erős központot épít. Ez önmagában indokolható. De a korábbi korszak egyik nagy tévedése éppen az volt, hogy az állami hatékonyságot összekeverte a hatalom összpontosításával.
A természetvédelemhez erős kéz kell, de nem szabad kéz. Olyan hatóságra van szükség, amely gyorsan dönthet, de nem dönthet következmények nélkül. Olyan intézmény, amely országosan egységes, de nem süket a helyi közösségek kritikáira, amely együttműködik a kormánnyal, de szükség esetén nemet is képes mondani neki.
A Főhatóság névtáblájára könnyű lesz felírni, hogy a környezetet védi. A valódi próba akkor érkezik el, amikor egy munkahelyeket, adóbevételt és politikai sikert ígérő milliárdos beruházás áll majd az egyik oldalon, a víz, a levegő és a helyben élők biztonsága pedig a másikon. Akkor derül ki, hogy Magyarország zöldőrséget hozott létre, vagy csupán egyetlen, különösen szélesre nyitható engedélykaput.
